国家公园不是简单的“无人区”，不能单纯地进行搬迁，必然要考虑原著居民、文化多样性、周边社区的因素。
我国国家公园试点任务已基本完成，今年将设立第一批国家公园。相关部门正在酝酿制定《国家公园法》和《自然保护地法》，这将是未来我国自然保护地立法体系中两部最重要的法律。
全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅今天（7日）在接受第一财经记者采访时表示，在建立自然保护地立法体系的过程中，必须妥善处理包括国家公园在内的各保护地类型之间、各级各类保护地立法之间的关系，《国家公园法》和《自然保护地法》的制定应当统筹推进。
“通过梳理有关国家公园和自然保护地体系改革的脉络可以看到，立法始终是改革的重要内容，并且一段时间内立法的推进还非常快。”吕忠梅说。
“小环保”体系升级为“大环保”
吕忠梅说，十八大以来，我国有关生态文明体制改革的制度设计有60多项，对我国的生态文明保护体制进行了重构，进而形成了“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度体系，也就是从过去的“小环保”体系，升级为目前的“大环保”体系。
她认为，在这样的体制改革背景下，研究国家公园立法和自然保护地体系建设，必然要逾越传统环境保护的狭隘观念。
吕忠梅介绍，目前国家公园和自然保护地立法面临着“三对关系”如何处理的问题：一是如何处理好自然保护地立法和国家公园法之间的关系，国家公园立法率先进入了立法计划，自然保护地法还没有进入正式立法计划；二是如何处理好自然保护地体系建设和生态文明体制改革的关系，包括如何处理好与自然资源资产、国土空间开发保护等相关改革的关系等；三是国家公园体制改革试点在先，年内会宣布一批国家公园成立。但这个领域还没有法律，所以就要处理好改革于法有据与顶层设计之间的关系。
她说，从世界范围来看，如新西兰、澳大利亚、日本、俄罗斯等国家，都是根据自身情况有保护地法。通过对不同国家立法的梳理，我们得出的结论是：要妥善处理包括国家公园在内的各类保护地类型之间、各级各类保护地立法之间的关系。关键是需要形成一定数量和层级的法律体系，使得保护地得到体系化、系统化的保护。
“建机制”更现实、更重要
吕忠梅认为，综合各方面情况看，中国未来的自然保护地立法基本体系应该是：宪法（根本大法）——自然保护地法（自然保护地体系基本法）——三类保护地专类立法（国家公园、自然保护区和自然公园立法）。其中，国家公园法已列入立法规划，自然保护区和自然公园则有可能是行政法规或部门规章。
“此外，这一体系还应当包括各类标准、操作指南、评价体系，即技术性的支撑体系。”她说，显然，这一体系中最重要的问题就是自然保护地法和国家公园法之间的关系如何处理。要统筹推进这两部法律，不论立法进度上谁先谁后，一定要在研究和论证的过程中同步进行，并且对一些重大的制度安排要有预先衔接的方案。
目前，十个国家公园体制试点相互之间存在较大差异。有些位于中西部和东北地区，面积较大且地广人稀；也有些设立在东部地区，人口稠密、面积较小。在立法上，如何顾及到这些差异？
对此，吕忠梅表示，在立法内容设计上应充分考虑中国国情，坚持问题导向，不能“一刀切”地完全采取一种体制、一套模式进行管理。必须有一些细化的、有针对性的规定，特别是能够类型化的应尽量类型化。
她说，建立统一规范高效的管理体制，也就是把过去的多头管理变成统一事权分级管理。但在此过程中，到底是改体制还是建机制，是一个重要问题。我们认为更现实、更重要的是要建机制，使得既有体制的运行更加顺畅。
吕忠梅表示，国家公园不是简单的“无人区”，不能单纯地进行搬迁，必然要考虑原著居民、文化多样性、周边社区的因素。否则，“人与自然的和谐共生”就可能丧失基础。因此，在建立机制的过程中要将参与型管理机制纳入考量。
