完善监督保障制度 促进林业可持续发展

国家林业和草原局办公室

长期以来，我国始终坚持严格保护森林资源，强化人民政府以及林业等有关部门的监督检查职责，始终坚持把林业作为公益事业和基础产业来对待，集中物力财力，积极出台扶持政策，调动各方面力量发展林业。本次修订重点从建立森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度、完善扶持措施、强化监督检查等方面完善监督保障制度体系，加大对林业改革发展的支持。

第一,增加森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度。建立目标责任制，科学制定森林资源保护发展目标是基础。修订后的森林法“发展规划”一章中明确县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划，合理规划森林资源保护利用结构和布局，制定包括森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量在内的森林资源保护发展目标。林业主管部门应当根据森林资源保护发展目标，编制林地保护利用、造林绿化、森林经营以及天然林保护等专项规划，为实现森林资源保护发展目标提供规划引领。为确保目标责任制的实现，考核评价机制是关键。修订后的森林法将完成森林资源保护发展目标、森林防火和重大林业有害生物防治工作情况，作为上级人民政府对下级人民政府考核的要素，考核结果予以公开，以考评机制促进地方政府履行保护森林资源的责任。

第二，完善扶持措施。一是在“总则”中作为基本制度规定支持森林资源保护发展。国家采取财政、税收、金融等方面的措施，支持森林资源保护发展，并压实各级人民政府在保障森林生态保护修复投入上的责任，以法律制度的刚性约束力为林业发展投入提供保障。此外，明确了国家鼓励和支持林业科学研究，并完善了对在造林绿化、森林保护等方面成绩显著的组织和个人的表彰奖励机制。二是充实森林生态效益补偿制度。1998年修改森林法时，规定国家设立“森林生态效益补偿基金”。2004年，中央建立森林生态效益补偿资金，对提供生态效益的防护林和特种用途林进行补偿。但建立基金，形成补偿资金来源多样化的立法目的未能实现。在修改过程中，有意见认为，目前的生态效益补偿资金都来自本级预算和上级转移支付，中央财政设立的林业改革发展专项资金，支出方向包括了森林生态效益补偿，形成了固定的资金来源渠道。根据当前预算管理的相关要求，可以不再规定设立“基金”，但应根据生态补偿机制改革的精神，完善森林生态效益补偿制度。因此，修订后的森林法没有保留森林生态效益补偿基金，而是进一步健全了森林生态效益补偿制度，加大对公益林的保护支持、完善重点生态功能区转移支付、指导地区间横向生态效益补偿。为支持重点林区转型发展，新修订的森林法还规定重点林区按照规定享受国家重点生态功能区转移支付政策。三是增加了林业投融资保障机制。实践中林业投融资政策保障不足，林业融资难。为促进林业投融资，增强发展活力，根据《国有林场改革方案》《国有林区改革指导意见》以及国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》等文件关于建立健全林权抵质押贷款、开发适合林业特点的信贷产品、完善林业贷款贴息政策、完善森林保险制度等相关规定，此次森林法修订明确了林业投融资保障机制，规定国家对林业信贷业务、林权收储机构以及森林保险提供支持，进一步调动广大林业经营者的积极性，为林业发展注入新动力。

第三，强化监督检查。对森林资源的保护、修复、利用、更新等进行监督检查是森林法赋予林业主管部门的主要职责之一。为确保林业主管部门依法行政，新修订的森林法增加“监督检查”一章，对监督检查制度进行了充实细化，主要包括：一是明确了林业主管部门监督检查职责，增加了查封、扣押等行政强制措施。在林业行政执法实践中，需要对涉案场所、木材等进行查封、扣押。原森林法中未规定查封和扣押等行政强制措施，只是在《森林法实施条例》中规定执法人员可以暂扣无证运输的木材。根据《行政强制法》规定，查封、扣押属于行政强制措施，只能由法律规定。此次修法在专题论证的基础上，规定县级以上林业主管部门在监督检查工作中可以采取查封、扣押措施，为林业主管部门依法执法提供了法律依据。二是增加了约谈制度。近年来，约谈制度在生态环境保护以及食品安全等工作中发挥了积极作用，此次森林法修订借鉴其他领域做法，增加了约谈制度，明确了约谈主体、约谈对象以及适用约谈的情况，通过发挥约谈制度的行政监督作用，督促地方政府及其有关部门依法履职尽责。三是增加了对于破坏森林资源的行为提起诉讼的规定。修订后的森林法规定自然资源主管部门、林业主管部门对破坏森林资源造成生态环境损害的，可向人民法院提起诉讼，向侵权人提出损害赔偿请求。